机关文字工作作为行政管理的重要方法和手段，贯穿于整个社会行政管理的全过程。机关文字工作的行政性，是政治性的具体体现。这种行政性，不单单存在于国家行政机关系统中，同样，在其它社会企业事业单位和各类组织的管理活动中，也都存在着行政性活动。实际上，任何组织离开行政性活动就无法形成一个有效活力的组织。因此，机关文字工作不仅存在于行政组织活动之中，也贯穿任何组织的活动全过程。所以要做好机关文字工作，不论是什么样的机关都必须掌握一些必要的行政知识，起码也要了解行政领导和行政管理的基本原理，懂得怎样管理行政事物，懂得用机关文字工作从事领导和管理工作。因此，理解机关文字工作的行政性非常重要。如果说你懂得了机关文字工作的政治性，你才能从它的地位和作用上真正懂得为什么存在和怎样去重视机关文字工作；只有你懂得了机关文字工作的行政性，你才能从它的功能和内在规律上真正把握如何搞好机关文字工作。

    行政科学指出，行政是国家的组织活动，是一种行使国家权力，从事组织管理的活动与行为，是国家通过行政机关对政治、经济、科教文卫事业各个方面事物的管理。机关文字工作正是行政管理活动的一种具体形式，是重要的组成部分。其行政性的集中体现，就是围绕实现政治目的而派生的行政目的，而成为国家行政组织活动的方法和手段。机关文字工作的行政性具体表现在它在行政中的功能和作用。

一、机关文字工作在行政决策中有极深的参与度

    决策是指个人或群体为实现其目的，制定各种可供选择的方案并采取某种方案的过程。行政决策则是指国家行政组织及其领导人为履行行政管理职能而进行的一种决定政策、对策的活动与行为。行政决策的特点主要有：（１）行政决策的主体只能是具有行政权力的组织和个人，而不是任何组织与个人。（２）行政决策是以行政权力为依据的，是与职责相依存的。（３）行政决策以行政管理为基础，是行政管理中的行为。（４）行政决策以公共服务为原则，属非盈利性社会活动。（５）行政决策以法律、法规为依据，体现国家和人民的利益和意志，具有普遍的约束力。从机关文字工作来看，其的主体往往与第一个特点相符，职责与第二个特点相符，出发点与第三个特点相符，属性与第四个特点相符，而资格与第五个特点相符。机关文字工作不仅具备上述特点，并且参与于行政决策的全方位和全过程。

    行政决策的过程和步骤，一般比较公认的是分为四个阶段、八个步骤。即，发现问题、确定目标，调查研究、制订方案，分析评判、方案选优，贯彻执行、修正完善。机关文字工作在行政决策特别是科学决策上的参与性，表现在各个阶段和每个步骤的实施过程之中。

    在第一阶段，即发现问题和确定目标阶段，机关文字工作在其中起着对各种行政活动的畅通状况进行分析的作用，从收集到的各种大量信息中经过理性思维和加工对存在问题达到充分的认识，而且在这个基础上提出要达到的目标。行政决策活动是以发现问题和提出问题作为起始点的。机关文字工作具有理性加工的和理论升华的重要功能，在这个过程里的主要任务就是把感性的东西上升到理性来分析来认识，得出改进到一个什么程度的目标，明确要去解决什么问题。这一点上，反映在形势分析和工作估价上较多，特别是在各种形势分析会议的材料上表现的最为充分。

    在第二阶段，即调查研究和制订方案阶段，机关文字工作在这两个步骤中的参与度是最高的。在行政目标确立之后，紧接的任务就是调查研究、收集有关与目标相关的种种信息，并在此基础上拟制决策选择的行动方案。调查研究就是取得第一手资料，然后加工分析，形成正确认识，订出方案。它的参与不是表现在行文、办文上，而是表现在文字工作的内容中。如果说行政指挥与经验决策可通过会议、公文直接形成的话，那么对一些复杂问题的科学决策就离不开细致的调查研究和制订具体的方案，这些都要通过文字工作来实现，而不是通过影视和现场演说所能达到的。一份调查报告没能说明什么问题，一个实验方案没有可操作性，这样的文字工作就会直接影响到决策目标的有效实现。

    在第三阶段，即分析评判和方案选优阶段，机关文字工作参与综合评估这个复杂的工作之中，虽然参与的程度低一些，但也是不可缺少的。评判和选优常常是理性活动为主的，而语言作为思维的表现，最终要反映在文字上。换而言之，表现在对评判的结果用文字为媒介而不是以其他形式的媒介给出一个明确的结论，以供实施使用。如果在表述结论中出现问题，也会使实施过程在指导上出现偏差。

    在第四阶段，即贯彻执行和修正完善阶段，机关文字工作的重要职责就是迅速反馈实施过程的情况，对发现的问题及时提出修正意见，以便决策者采取措施修正。同时，在这个阶段，文字工作起着传达指挥命令的作用，发挥着调整行政活动的功能。

    综上所述，在行政决策过程中，机关文字工作虽不是起着决策主体的决定作用，但确确实实影响着决策的正确性、针对性和时效性，对实现行政目标所耗用的成本有着较大影响。有时，机关文字工作准确性和针对性上出现问题，很可能导致决策失误。

二、机关文字工作在行政调控中具有强大的规范约束力

    行政调控是指行政调节和控制，它是行政组织与领导者为保证实际工作和决策目标、任务一致而采取的管理活动，是搞好决策实施阶段各项工作的一种重要的职能。行政调控分为宏观调控和微观调控两种。所谓宏观调控，指的是国家行政机关在国家公共行政管理活动中按照既定的行政目标衡量各项行政工作，包括对经济、社会和科教文化等方面，发现和纠正行政管理工作中偏差或失误的一种关系到全面性的、战略性的行政行为。它对于保证行政管理工作的正常开展和行政目标的实现，对于保证行政执行工作方面的准确性和提高行政执行的效益、效率都具有重要作用。所谓微观调控，指的是各级国家行政机关根据行政决策目标和行政任务对其管辖范围内的局部性、战术性问题进行纠偏、修正的行政行为。在行政管理中它能使工作符合既定的计划，与行政目标保持一致，调整组织内部的工作关系，建立起良好的工作秩序。行政调控要从宏观和微观上同时进行，而在进行调控过程中，机关文字工作则是一种重要的方法和手段，并且影响着调控结果的优劣。

（一）通过机关文字工作加强行政指导。这种指导体现在合理分配工作任务的基础上。上级行政机关或领导者运用公文对下级行政机关及其工作人员执行国家公务的情况予以指导和督促，使之正确、有效地完成上级交给的工作任务。也就是对行政目标实施过程中的步骤，用“圣旨”的威望和影响力来指导。例如行政领导机关依照职权颁布指令性决策计划、发布命令、指示等，直接组织指挥和管理社会活动。由此可以看出文字工作所具有的手段性作用。

（二）通过机关文字工作实行工作报告。工作报告的作用就是通过公文形式，由下级行政机关及时向上级行政机关就行政决策计划的执行情况，工作中的重大事项、重大措施、重大文件或出现的各种复杂问题提出工作报告，以保证上级行政机关和领导者及早、准确了解情况，从而有效地调节和控制下级行政机关及其所属工作人员的工作进程。工作报告的形式，本身就是下级行政机关对照上级指令或决定对自身工作进行规范和调节的一种思想活动和行政行为。日常工作中常见的简报、汇报、工作报告都是这种行政调控方式的具体体现。

（三）通过机关文字工作规范行政行为。这种作用具体表现在国家行政机关借助职权，通过制订部门法规规章和行政纪律，实施法律、法规和规章，对社会政治、经济进行调节、控制、指导和监督。各级国家机关，无不制订一系列实现其职责的法规；所有政府各部门，无不制订一系列实现其职责的法规；所有政府部门，无不制订一系列实现其管理职能的规章，并且不断根据国民经济和社会发展的客观变化和对国家行政目标变动的情况给予进行调整。在这个方面，文字工作跟不上，就拿不出切合实际的调整人们行为和行政行为的规范，社会活动的秩序就要发生紊乱。

（四）通过机关文字工作实现公文调控。这主要是指通过对公文的催办、查办等提高公文运转质量和水平，对有关管理活动进行调控，提高办事效率。这种方式，可使承办单位对于下级请示类公文、回复性公文或机关间往来公文，加速处理和办理；通过使本级承办单位加快办理速度，提高办理水平以避免遗漏、廷误和积压，通过提高公文的处理效率而提高行政调控效率和效能。

三、机关文字工作在行政沟通中有着巨大的运载力

行政沟通是指行政组织系统中机构、领导者、工作人员之间相互交流信息，获得共识与合作，以实现行政管理目标的行为或活动。行政沟通贯穿于行政组织活动的决策、执行、监督、反馈各个环节和全过程。行政沟通是行政领导的重要功能之一。良好的行政沟通可以促进行政系统各机构、各部门及其工作人员之间有效地进行交流思想、意见和众多信息，使其在完成行政决策、行政调控等行政使命的过程中形成共识，相互信任和良好合作，为提高行政效率提供和谐的氛围。实践证明，没有良好的沟通，不会有正确的决策目标，不会有实施决策的合力，难以取得良好的行政效果。行政沟通在现代行政和科学行政中表现出越来越重要的作用。行政沟通的方式和方法有多种，如调查研究、召开会议、痤谈交流等。沟通的载体和表现形式也是多种多样。如通过文件、报告、会议、谈话、报表、传真和电话等多种形式和手段，以传递和交流各自的思想、观点、感受、消息、资料、数据等，以期相互影响和了解，达到认识上和行为上的一致，但机关文字工作就是一种非常重要，用其他形式不可替代的方式。

（一）机关文字工作是行政沟通的重要运载工具。坚持沟通是我们工作中一个重要原则。过去我们在研究某一项政策和工作措施时，总要反复与有关部门进行协商，从而达到思想认识和行政行为的统一。这种行政沟通不但不能省略，而且必须深入细致地进行，否则那些末充分沟通的意见不但无法真正的落实，还会产生一些矛盾或误会。当今社会行政管理活动的实现情况表明，机关文字工作在实现行政沟通这一功能中，有着无法替代的巨大沟通作用，是最重要的一种沟通形式和载体。这体现在三个方面。一是以文字这种实据性的表达，非常准确，不象其他表达形式那样可能出现模糊概念问题。二是具有较强的效力。一个人个体的行为远不及公文形式表现出的严肃性和影响力。三是可查性强，既解决空口无凭的问题，又方便了携带查询。

（二）机关文字工作在行政沟通中具有多种表现。可以说，机关文字工作在行政沟通活动中表现出了多种形式，形成了多种类别，这些不同的形式和类别在行政沟通中所起到的作用也不同。

    第一、在正式沟通中占据主导地位。所谓正式沟通，是指在行政系统中的机构与人员，通过以组织程序和层级关系为基础的正式渠道进行沟通。它带有严肃性、常规性的特点，一般在正式场合和正式组织机构中进行。所有法定通用公文，都在正式沟通中发挥着作用。传达文件、安排任务、召开会议、请示汇报等与机关文字工作密切的行政行为，都属于正式沟通，因而它是一种常见的主要表现形式。机关文字工作除具有正式沟通的特征外，还存在着与非正式沟通的内在联系。例如，通过一些非正式组织的思想传递和真实情况的反映，就可以把许多正式组织不了解的问题通过反映和分析，使之对正式沟通起到积极的强化作用。

    第二、以纵向沟通为主，横向沟通为辅。纵向沟通一般是指上行沟通与下行沟通，横向沟通一般是指平行沟通。沟通方向表现在公文上的行文方向上。纵向沟通一般表现为上行文、下行文和多级行文，而横向沟通则表现为平行文。机关文字工作多以纵向沟通为主要表现。也就是说，上情下达和下情上达占据了公文的绝大多数，而横向沟通特别是无隶属关系的组织之间的沟通只占据的少部分。这种状况的形成，与我国的行政管理体制中的带有较浓的集权制有的相关大的关系，从根源不来讲，这与行政权力的来源有关。行政权力的来源决定着行政者对谁负责。随着我国民主法制化的进展，和地方自主权的扩大，横向沟通将会增强，平行文的比重会有所提高，在行政沟通中起到更大的作用。

    第三，在单向沟通和双向沟通中起着同样重要的作用。从行政管理学上讲，按照沟通的线路划分有单向沟通与双向沟通之别，机关文字工作在两者之中，都能起到重要的桥梁作用。单向沟通，是指线式的行政信息传递过程，也就是我们机关文字工作中常见的单一行文方面和受文对象的公文；双向沟通是指复线式的行政信息传递过程，发送双方彼此都是对方信息的发送者和接收者。表现在我们公文之中，也就是请示、汇报与批复、复函情况反映之类的公文。若干个单向沟通可以构成双向及多向沟通，构成各种链式、环式及放射式沟通的形式。这在机关行政工作中常遇到的事，也是公文行文上的特点之一。

（三）机关文字工作在行政沟通有着特定原则。简而言之，行政沟通的原则也同样是在机关文字工作之注意把握的沟通原则。这些原则则主要体现在行文的文种、语气、章法和公文运转的管理上，具有自身的特点。

    第一、行文主动原则。行政组织整体的活力与效用度，在相当大的程度上取决于其整体沟通的性能和状况。这就要求机关文字工作应积极主动与对方开展行政信息的传递、输送和交流，主动地搞好上情下达、下情上达、此情彼达和彼情此达，形成信息灵敏贯通的行政沟通的一个重要途径。这就是讲，机关文字工作要保持主动性和进取性，以促进工作开展。

    第二、客观准确原则。沟通的准确度直接关系到行政决策、行政计划、行政调控等各种行政活动与行为的正确性，关系到行政领导活动的效能。因而机关文字工作作为载体，必须要讲求实事求是，尊重客观实际，树立严谨准确文风，举笔落墨要客观、准确、真实地反映情况，避免出现片面、扭曲的和为局部利益服务的沟通失真现象，把有针对性、有价值的信息传递好。

    第三、传递时效原则。当今社会的迅速发展，构成了一个动态多变的社会环境。沟通要讲求时间和效率。公文的成稿、审定、印发和传送只有讲求时效性，才能保证行政活动的时效性。因而要努力做到传输迅捷，以保证在尽可能短的时间内传送尽可能多的信息，形成有效的信息流。但也应注意针对不同的沟通内容采用适当的公文形式和传递方式，或者采用其他的沟通工具，避免出现由于文山会海分散了沟通时效的现象。

    第四、内容层级原则。行政沟通既要讲平等，又要讲层级。沟通的主体与客体应在民主、平等的基础上交流信息，交流情况。但行政沟通中毕竟有着层级关系，不同行政层级之间传递信息，在讲求交流的平等性同时，应根据主客体的层级确定交流的内容、层次和时效，不能不分情况传送那些干扰领导者决策的信息。表现在文字工作中，就是要把握好领导意图，把领导在某个时期急需的，对领导有较高参考价值的重要信息有选择地提供传递上去，对下层则要把有指导借鉴价值的信息及时传递到位，而不是不分清红皂白的把公文沟通变成类似于晚报文摘的沟通。

    第五、寓意畅通原则。不论是对有隶属关系的，还是无隶属关系的沟通主体和客体，按照有关法律法规的要求，建立起畅通的公文联系各渠道。对各种障碍，如文字工作中的组织障碍、语义障碍、办公障碍要及时清除，以保沟通的效果。

四、机关文字工作在规范行为中有着极强的法定效力

    机关文字工作所具有的法定效力是机关文字工作的法律性的表现。这种法律性的表现是多样化的。目前，我国行政管理活动不断健全完善，其中发展的一个重要趋势是行政活动和行政行为的法制化，也就是行政活动要有规范、有章法、有约束，纳入法制化的轨道。机关文字工作也是行政行为，其自身也有着极强的法律法规和规章的约束，决不能随意而行。对其除了要纳入法制化的轨道之外，还需要它在行政活动和行政活动等方面，发挥规范功能和规范作用，促进法制化的进程。这种规范作用，集中表现在运用公文的法律效力上，具体讲就是制订行政法规和各项规章制度上。

    所谓行政法规，是指由国家权力机关和国家行政机关依据宪法及有关法律，按法定程序制定的，以行政强制力保障其实施的有关国家行政管理方面的法律规范文件的总称。我们所讲的行政法规是广义的概念。由此可见，行政法规既然是一种文件的总称，必然与机关文字工作密不可分，制订行政法规也就自然是机关文字工作的一部分。

（一）机关文字工作规范效力的来源。机关文字工作所具有的法定规范效力来自于宪法和法律所赋予的权利。我国《宪法》第八十九条规定：国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。”第九十条规定：国务院“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”《宪法》还规定了省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会可以制定地方性法规，民族自治地方的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例。另外，《宪法》和《地方组织法》规定，省级人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府享有制定地方行政规章的权力。由此可见，制定行政法规和规章的权利来自于法律，并且这种广义的行政法规，包括了国务院和它的各部委、各级国家权力机关和特定的人民政府所制定的规范行政管理活动的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章等在内。

（二）法规规章类公文的规范作用。行政法规作为一种国家统治的工具，在国家行政管理活动中起着显著的作用。其规范作用表现在四个方面。第一、提高行政管理的效能与效率。国家的行政管理活动要求高度的统一性。通过制订各种行政法规，就可以为提高国家行政管理的权威性和推进行政领导活动的规范化提供了保障。第二、促进行政体制、经济体制的改革。行政法规是开展和促进行政体制改革的有力武器。改革首先是从行政法规和各项政策上开始进行的。我国政府正在进行的行政体制和经济体制改革，各个步骤措施，主要是通过行政法规予以实施。加强行政法规方面建设就能为推动改革提供依据，为推动改革提供保证。而改革取得的成果，要依靠行政法规进行捍卫，并需要依靠行政立法手段巩固和稳定改革的成果。第三、维护社会秩序、保护公民合法权益。行政法规中关于维护社会秩序和安全的规则占有很大的比重。例如，交通法规、消防规则、劳动保护和技术安全规则等，这对维护正常的管理秩序起到了重要的作用。在制订行政法规时要对保护公民的合法权益提供法律上的保护。第四、保障先进科学方法和技术手段的不断运用。现代国家行政管理和经济活动都要求广泛而迅速地应用先进的管理方法和技术手段。要使科学的方法和手段切实地运用于国家行政体系中，就要求在行政法规上作出具体而又明确的规定，为此提供法律上的保障。这也是从促进社会发展的角度来考虑的。因此，机关文字工作在涉及行政法规和规章等方面的公文时，应注意行政法规公文所特有的法制性和规范作用，保证合法合理，保证严谨准确，而不可草率大意，盲目行事。

（三）行政法规具有明显的特点。法律法规性公文法律性构成了法定公文和行政法规公文之间差别，其特点也就是行政法规的特点。主要有六个方面。

    第一、具有国家单方面意志表现的特点。在行政法规所调整的行政法律关系中，国家行政机关依法提出的要求和实施的行为，不受相对一方的意愿左右，即不必征得对方的同意。国家的意志和行为在行政法规中的反映具有法定的效力，任何人不能自行否认这种效力。

    第二、具有综合性和普遍性的特点。行政法规是国家行政机关实施行政管理的主要手段，它涉及社会生活的各个方面，其与刑法、民法、婚姻法等其它一些法律有着紧密联系，内容相互交织，互相渗透，其适用面最为广泛。

    第三、具有法规种类多、数量大、内容变化快的特点。行政法规种类繁多，拥有法律、行政法规、地方性法规、条例和规章等多种名称。行政法规的内容与国家的政治、经济紧密相连，并随其变化而变化。因此，行政法规的补充修订，废旧立新较为常见。

    第四、无系统、完整的行政法法典。行政法规散见于宪法、法律、单行法规等诸多的规范性文件中，是诸法规中有关行政管理内容的合成体。因此，无论古今中外，还没有一个国家正式制定颁布过一部统一适用于全国和行政实体法典。

    第五、具有实体性规定与程序性规定合一的特点。建国以后相当长的一段时期内，我国没有独立的行政诉讼法，１９８９年４月４日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了行政诉讼法，但仅仅是一些一般原则性的规定。因此，现行的各类行政法规，大都是实体性规定与程序性规定共存于同一法规母体中，这与其它法律有着显著的不同。

    第六、对违反行政法规的行为制裁方法多样，且多由各主管机关或执行法规的行政机关自行裁量。行政法规对违法进行制裁，从种类上可分为行政处分和行政处罚。前者的形式主要有：警告、记过、降职、留用察看、开除等；后者的形式主要有：警告、罚金、拘留、没收、劳动教养、以及吊销执照、停止营业等。行政处分权由各违法者主管机关依法行使；行政处罚权由各法规执行机关依法科处。

    掌握以上六个行政法规的特点，我们可以在机关文字工作涉及行政法规类公文时，为更好地运作把握好法律性规则，把法律所赋予行政机关的权力使用好、发挥好，使机关文字工作依法进行，依据法律去制订具有法定效力的公文，推进行政活动进一步纳入法制化的轨道。